L’expropriation pour cause d’utilité publique selon la procédure d’extrême urgence : quelles sont les questions que doit se poser une personne expropriée ?

L’expropriation est une matière juridique peu connue qui rebute un grand nombre de praticiens du droit.

Cette situation s’explique par le fait qu’il s’agit d’un domaine du droit exceptionnel et qui, en outre, présente la caractéristique d’être soumis à une procédure stricte qui présente toute une série de délais contraignants.

L’expropriation est néanmoins plus d’actualité que jamais au regard des nombreuses expropriations qui sont actuellement mises en œuvre en Belgique.

En rédigeant le présent article, j’ai voulu attirer l’attention des personnes touchées par une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique sur un certain nombre de points qui paraissent essentiels à la préservation de leurs intérêts.

Cette étude n’a pas la prétention d’être exhaustive mais vise, d’une part, à éclairer le lecteur sur les événements importants qui affectent la procédure d’expropriation d’extrême urgence et, d’autre part, à permettre à celui-ci de fixer l’attitude à adopter dans le cadre des négociations du montant de l’indemnité d’expropriation avec l’autorité expropriante ou, ultérieurement, dans ses rapports avec le Juge de Paix saisi du litige en cas de procédure judiciaire d’extrême urgence.

1. Qu’entend-on par expropriation pour cause d’utilité publique ?

a. Expropriation

La meilleure doctrine définit l’expropriation comme l’un des moyens utilisés par les autorités administratives pour disposer, au nom de l’utilité publique, de biens qui ne leur appartiennent pas mais qui sont indispensables à la réalisation des buts qu’elles ont choisi d’atteindre ou qui leur sont assignés.

Il s’agit donc d’une cession forcée du droit de propriété.

b. Cause d’utilité publique

b.1. Arrêté d’expropriation :

Un arrêté d’expropriation devra obligatoirement être publié au préalable pour permettre à l’autorité expropriante de poursuivre une expropriation, le cas échéant, par voie judiciaire.

Les droits des expropriés, propriétaires ou autres intéressés à titre de bail par exemple, sont des droits civils, au sens de l’article 144 de la Constitution, qui offrent à ces personnes, si elles s’estiment être lésées, le droit de se faire entendre par les juridictions de l’ordre judiciaire, à savoir le Juge de Paix du canton où est situé le bien à exproprier.

En conséquence, seul un juge de l’ordre judiciaire, à savoir le Juge de Paix du lieu où est établi le bien à exproprier, a le pouvoir de déclarer une expropriation, sur requête de l’administration, moyennant fixation d’une juste et préalable indemnité.

Le transfert forcé d’un droit de propriété ne peut donc être opéré qu’en vertu d’un jugement s’il n’y a pas eu de cession amiable entre le pouvoir expropriant et l’exproprié.

b.2. Contrôle juridictionnel :

L’article 16 de la Constitution précise que l’expropriation ne peut être décidée que pour cause d’utilité publique. L’utilité publique est donc la justification de l’expropriation et constitue une condition de sa légalité.

Le Juge de Paix aura donc l’obligation de contrôler les circonstances de fait que l’autorité publique invoque à l’appui de sa demande ; il devra dès lors vérifier si les faits avancés sont exacts et peuvent être analysés comme étant constitutifs d’utilité publique ; il s’agit bien d’un contrôle de l’exactitude matérielle des faits et de leur qualification juridique.

En résumé, le juge est tenu de vérifier si l’action a été régulièrement intentée, si les formes prescrites par la loi ont été observées et si le plan des travaux est applicable à la propriété dont l’expropriation est poursuivie.

2. Qui peut prendre l’initiative d’une expropriation pour cause d’utilité publique ?

La législation applicable en matière d’expropriation permet à toute autorité publique, à tout service public de poursuivre, au nom de l’intérêt général, une expropriation.

Ainsi l’Etat, les Communautés, les Régions, provinces, communes, intercommunales, C.P.A.S., et même la S.N.C.B. se sont vu reconnaître ce pouvoir.

Il importe cependant de préciser que seule l’autorité administrative peut prendre l’initiative d’engager une procédure en expropriation devant le juge de l’ordre judiciaire.

L’exproprié ne peut donc prendre aucune initiative sur ce point.

3. Qu’est-ce qu’une cession amiable pour cause d’utilité publique ?

Le lecteur sera surpris de constater que les autorités publiques acquièrent le plus souvent les immeubles qu’ils jugent nécessaires à la réalisation de leurs objectifs publics non pas par application de la procédure judiciaire d’expropriation mais par la conclusion d’une cession amiable résultant d’un accord de vente passé entre l’autorité expropriante et la personne qui devait en principe être expropriée.

Dans le cadre d’une cession amiable, aucun contrôle juridictionnel préalable n’est donc prévu puisqu’il s’agit tout simplement d’une vente de gré à gré.

Le régime juridique de la cession amiable présente dès lors d’importantes différences par rapport au système de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

A titre d’exemple : l’expropriation est un acte administratif unilatéral tandis que la cession amiable est un contrat de vente portant sur un immeuble qui est régi par les dispositions du Code Civil ; la cession amiable oblige l’autorité expropriante au paiement d’un prix de vente et non au versement d’une indemnité.

4. Quelles sont les procédures applicables en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique ?

Il existe deux procédures différentes d’expropriation pour cause d’utilité publique : la procédure ordinaire et la procédure d’extrême urgence.

La lenteur et la lourdeur de la procédure ordinaire expliquent qu’elle n’est quasiment plus appliquée en pratique et est tombée en désuétude.

La procédure d’extrême urgence est donc la procédure que nous vous proposons de survoler puisqu’elle est la plus, voire la seule, utilisée à l’heure actuelle.

La procédure d’extrême urgence se divise en plusieurs phases qui peuvent être synthétisées comme suit.

a. La phase administrative :

Celle-ci débute par l’élaboration d’un arrêté d’expropriation motivé précisant que l’appropriation de la propriété visée est indispensable pour atteindre les objectifs d’utilité publique que l’autorité administrative s’est assignée ou qui lui incombent ;

L’autorité expropriante doit également justifier les éléments qui lui permettent de considérer qu’il y a extrême urgence ;

Les propriétaires des biens situés dans le périmètre des parcelles à exproprier doivent être avisés personnellement par écrit et à leur domicile de cette expropriation ;

b. La phase judiciaire:

En cas d’absence de cession amiable, l’autorité administrative n’aura pas d’autre choix que d’introduire, à ses frais, la procédure judiciaire devant le Juge de Paix du lieu où est situé le bien afin d’obtenir qu’un jugement déclaratif d’expropriation soit prononcé ; ce jugement devra notamment fixer l’indemnité provisionnelle qui devra être allouée à l’exproprié.

La procédure judiciaire devra se dérouler selon une chronologie stricte dont les grandes étapes sont les suivantes :

• l’autorité expropriante dépose au greffe de la justice de paix de la situation des biens, outre l’arrêté autorisant l’expropriation, le plan des parcelles à exproprier, ainsi qu’une requête tendant à voir fixer par le juge les jours et heures auxquels l’expropriant et les propriétaires des parcelles sont cités à comparaître devant le juge sur les lieux à exproprier ;
• dans les huit jours, le juge fixe, par voie d’ordonnance les jour et heure de cette comparution et désigne un expert judiciaire (généralement un géomètre-expert immobilier) chargé de dresser l’état descriptif des immeubles et d’évaluer ceux-ci ;
• huit jours au moins avant celui fixé pour la comparution, l’expropriant cite, par exploit d’huissier, les propriétaires à être présents sur les lieux aux jours et heures fixés par le juge en vue d’assister à l’établissement de l’état descriptif des lieux ; la citation devra notamment mentionner l’offre faite par l’expropriant au propriétaire pour l’acquisition de l’immeuble ;
• dès la réception de la citation, le propriétaire est tenu d’informer les tiers intéressés par l’expropriation poursuivie, par exemple : son locataire ;
• après avoir entendu les parties, le juge vérifie si l’action a été régulièrement intentée, si les formes ont été observées et si le plan est applicable à la propriété dont l’expropriation est poursuivie ;
• l’exproprié doit, à peine de déchéance, émettre en une fois toutes les exceptions qu’il croit devoir opposer ;
• le juge de paix statue sur le tout par un seul jugement rendu au plus tard 48 heures après la comparution ;
• si l’administration n’est pas déboutée, le droit de propriété passe dans le patrimoine de l’expropriant par l’effet du jugement constatant que les conditions et les formalités prescrites par la loi ont été observées ;
• lorsque le juge fait droit à la requête de l’expropriant, il fixe, par voie d’évaluation sommaire, le montant des indemnités provisionnelles que l’expropriant devra verser. L’exproprié sera attentif au fait que le montant de cette indemnité provisionnelle ne pourra pas être inférieur à 90% de la somme offerte par l’expropriant ; sous réserve d’une action en révision, ce jugement n’est susceptible d’aucun recours ;
• le jugement est transcrit sur le registre du conservateur des hypothèques compétent et produit des effets à l’égard des tiers ;

c. L’entrée en possession:

• en vertu du jugement, l’expropriant dépose à la caisse des dépôts et consignations la somme provisionnelle fixée par le juge ;
• aussitôt après la comparution sur les lieux, l’expert désigné par le juge établit l’état descriptif des lieux ;
• l’état descriptif des lieux est déposé au greffe dans les 15 jours qui suivent la comparution sur les lieux ;
• l’expropriant prend possession du bien exproprié après avoir signifié une série de documents à l’exproprié ;
• aussitôt cette signification faite, l’autorité expropriante peut demander au juge une ordonnance d’envoi en possession des immeubles expropriés si l’exproprié ne délivre pas volontairement le bien exproprié ;

d. L’évaluation raisonnée et la fixation des indemnités provisoires :

• après la comparution des parties devant le juge, l’expert dépose au greffe un rapport reprenant l’évaluation des indemnités qu’il propose ainsi que tous renseignements utiles à la détermination de celles-ci ;
• le juge fixe les jour et heure pour la comparution des parties et de l’expert à son audience ;
• après avoir entendu les parties et l’expert, le juge détermine à titre provisoire le montant des indemnités dues du chef de l’expropriation ;
• son jugement n’est susceptible d’aucun recours sous réserve de l’action en révision ;
• en vertu du jugement provisoire, l’expropriant devra déposer à la Caisse des dépôts et consignations le montant de l’indemnité provisoire qui dépasse celui de l’indemnité provisionnelle précédemment accordée ;

e. L’éventuelle action en révision :

• les indemnités provisoires fixées par le juge deviennent définitives si, dans les 2 mois de la date de l’envoi des documents, aucune des parties n’a introduit une action en révision devant le tribunal de 1^èreInstance du lieu où est situé le bien ;
• cette action en révision est ouverte à l’expropriant et à l’exproprié et peut aboutir à une réduction aussi bien qu’à une augmentation des indemnités provisoires allouées par le Juge de Paix ;
• il ne s’agit pas d’une voie de recours en tant que telle même si cela y ressemble ;

5. Qu’entend-on par indemnité d’expropriation?

L’expropriation forcée n’est pas une vente et le versement de l’indemnité ne peut donc être considéré comme le paiement d’un prix mais comme la réparation intégrale du préjudice subi, à savoir une lésion qui tient dans l’enlèvement d’un droit de propriété.

L’indemnité d’expropriation doit être juste, selon la Cour de Cassation : « Pour être juste au sens de l’article 16 de la Constitution, l’indemnité doit être équivalente à la somme à débourser pour se procurer un immeuble de la même valeur que celui dont l’exproprié est dépossédé. » ; l’ancienne Cour d’Arbitrage, actuellement dénommée Cour Constitutionnelle a également rappelé que « pour être juste, l’indemnité doit assurer la réparation intégrale du préjudice subi. ».

Cette indemnité d’expropriation doit tenir compte des différents préjudices subis par l’exproprié.

Les critères d’évaluation de l’indemnité d’expropriation sont notamment les suivants :

a. La valeur vénale:

Même si le critère de la valeur vénale est juridiquement et théoriquement contestable puisque l’indemnité d’expropriation n’est pas un prix de vente mais constitue la réparation d’un dommage, celui-ci est extrêmement utile et est utilisé, en pratique, de manière constante.

La valeur vénale est la valeur de vente de l’immeuble, c’est-à-dire la somme que l’exproprié obtiendrait en cas de vente réalisée dans des conditions normales ; en d’autres termes, il s’agit du prix que l’exproprié pourrait obtenir du bien exproprié dans des conditions normales de vente à la date du jugement de transfert de propriété.

La méthode d’évaluation la plus utilisée quant à la valeur vénale du bien exproprié est celle qui est fondée sur les points de comparaison.

L’expert judiciaire désigné par le Juge de Paix devra donc tenter de dresser une liste des biens semblables qui ont été vendus au cours des dernières années, dans une zone géographique proche, et y ajoutera les points de comparaison qui lui seront soumis par le pouvoir expropriant et par l’exproprié.

L’expert judiciaire ne pourra retenir que les points de comparaison qui ont le plus de similitude avec le bien faisant l’objet de l’expropriation.

Enfin, la valeur vénale du bien exproprié pourra être déterminée sur base de la moyenne tempérée des prix actualisés des points de comparaison.

b. La valeur d’avenir:

La valeur d’avenir est la plus-value qui, pour des motifs quelconques et de pur fait, grossira vraisemblablement la valeur actuelle du bien exproprié dans un avenir plus ou moins proche.

Elle s’ajoute à la valeur vénale d’un bien lorsque les points de comparaison envisagés ne contiennent pas suffisamment le coefficient de plus-value caractérisant le bien perdu.

c. La valeur de convenance et d’affection du bien exproprié 

Les valeurs de convenance et d’affection expriment la valeur spécifique d’un bien pour une personne déterminée, au-delà de la valeur commune de ce bien sur le marché.

La valeur de convenance exprime la valeur spécifique du bien, tels que les appropriations ou les aménagements particuliers qui n’intéressent pas le commun des acheteurs mais qui concernent la personne expropriée.

La valeur d’affection représente les éléments subjectifs qui poussent une personne à surestimer son immeuble par rapport à sa valeur de marché.

Il s’agit de l’indemnisation du dommage moral lié à un déracinement ou à une véritable perturbation de la personne préjudiciée.

Dans certains cas, moyennant une motivation détaillée, ces valeurs permettent d’obtenir une augmentation de l’estimation de la valeur vénale.

d. L’indemnité pour la dépréciation de la portion restante :

Il convient de rappeler que l’autorité expropriante peut prendre l’initiative de n’exproprier qu’une partie du bien de l’exproprié.

Si tel est le cas, et que l’exproprié ne s’oppose pas à cette expropriation partielle, l’indemnité pour dépréciation de la portion restante pourra être invoquée par l’exproprié afin que tous les éléments qui modifient la valeur du reste de son immeuble, en cas d’expropriation partielle, soient pris en considération.

e. Les indemnités de remploi :

L’indemnité d’expropriation doit également couvrir les frais exposés par l’exproprié pour l’acquisition d’un immeuble équivalent.

L’indemnité de remploi n’est pas destinée à couvrir les frais exposés antérieurement pour l’acquisition du bien exproprié, mais bien des frais d’enregistrement, de transcription et autres que l’exproprié devra exposer lorsqu’après réception des indemnités il désirera reconstituer son patrimoine.

Les indemnités de remploi sont calculées selon une grille de pourcentages par rapport au montant de l’indemnité d’expropriation qui est finalement allouée à l’exproprié.

f. les intérêts d’attente:

Ces intérêts visent à couvrir le préjudice lié au fait qu’un exproprié met généralement du temps pour trouver un bien semblable.

Le montant des intérêts et la période d’attente est à apprécier par l’expert en fonction de la conjoncture et de la difficulté à retrouver un bien similaire.

g. les indemnités mobilières :

Dans le cadre de l’expropriation d’un immeuble, les indemnités mobilières intéressantes qui peuvent être invoquées porteront par exemple sur :

• les frais de déménagement, les frais de location, les frais de publicité et d’aménagement ;
• les frais d’étude ;
• la perte d’un bail avantageux pour le propriétaire bailleur exproprié

h. les troubles d’activité professionnelle ou commerciale :

Les propriétaires qui exerceraient une activité professionnelle ou commerciale dans l’immeuble exproprié peuvent, en fonction des circonstances, subir une cessation temporaire ou définitive de l’activité.

Ce trouble de l’activité devra pouvoir être indemnisé par l’autorité expropriante sur base des bénéfices déclarés au fisc au cours des dernières années et pourrait s’étendre à la durée de ce trouble.

Cette indemnité sera généralement composée des frais de déménagement, de publicité, d’aménagement, des pertes de revenus ou de bénéfices ou de l’éventuelle perte de clientèle.

i. les intérêts judiciaires:

Les intérêts judiciaires (calculés au taux légal) désignent soit des intérêts moratoires soit des intérêts compensatoires. Les intérêts compensatoires sont inclus dans l’indemnité d’expropriation tandis que les intérêts moratoires, qui courent depuis la décision qui fixe l’indemnité jusqu’au jour du paiement, réparent le retard dans l’exécution de la décision judiciaire.

j. les frais de défense par un avocat:

Dans l’hypothèse où l’exproprié fait appel à un avocat pour le représenter dans le cadre de la procédure judiciaire d’expropriation, ce dernier pourra demander application de la loi sur la répétibilité des frais et honoraires d’avocat du 21 avril 2007 et de son arrêté-royal du 12 octobre 2007 qui fixent le montant des indemnités de procédure mis à charge de la partie qui succombe à un procès.

En conclusion:

Le lecteur aura pu constater, par cette brève étude, que le domaine de l’expropriation pour cause d’utilité publique présente des caractéristiques complexes sur un plan juridique et que l’exproprié devra, afin de faire valoir efficacement ses droits, s’entourer tant d’un conseil technique et que d’un avocat.

Sadri ELLOUZE