Le 14 décembre 2023, la Cour Européenne des Droits de l’Homme rend un arrêt[1], en Grande Chambre, relatif à une spécificité du système juridique allemand : l’interdiction absolue, pour les enseignants engagés en tant que fonctionnaires « statutaires », de participer à des grèves au nom de l’importance que représente la poursuite des missions d’enseignements de ces agents.

Cette interdiction s’incarne, en Allemagne, de manière très concrète dès lors que des sanctions disciplinaires ont été infligées à des enseignants en raison de leur participation à une grève.

Déboutés par les juridictions internes, ces enseignants décident alors d’introduire une requête devant la Cour Européenne des droits de l’Homme.

Un tel système n’existe en Belgique que pour des professions spécifiques telles que l’armée[2] ; l’interdiction allemande peut surprendre et rendre, ainsi, l’opinion de la Cour sur ce litige encore plus intéressante.

1. Un cas d’espèce : les enseignants dans la fonction publique allemande

D’abord, l’affaire Humpert et autres ne se comprend qu’au travers de son contexte particulier qu’est celui du régime de la fonction publique en Allemagne. Nous ne reviendrons pas de manière extensive sur ce point mais il est nécessaire de retenir que :

• Une majorité des enseignants dans le secteur public sont des agents dits « contractuels » et non « statutaires ». Ainsi, la majorité des enseignants disposent du droit de grève en raison de la nature de leur relation avec l’Etat ;
• Les enseignants « statutaires » disposent d’un certain nombre de privilèges (rémunération, …) par rapport aux enseignants « contractuels » ;
• La négociation et la concertation, dans la fonction publique allemande en général, est fort développée et permet, à l’estime de la Cour, un exercice satisfaisant de la liberté syndicale (§129 et suivants de l’arrêt commenté) ;
• Malgré un débat factuel entre les parties à la cause sur cette question, la Cour considère qu’un enseignant « statutaire » peut, s’il le désire, transiter vers le régime du contrat (§139 et suivants de l’arrêt commenté)

Ce n’est qu’au regard de ces éléments que la Cour va analyser l’affaire amenée devant elle (§36 de l’arrêt commenté).

2. Des arguments convaincants … selon la Cour

Premièrement, le Gouvernement allemand va soutenir, longuement, que l’interdiction absolue du droit de grève est justifiée en raison de « l’essentialité » de l’enseignement fondamental et primaire.

La Cour va faire sien cet argument en indiquant que : « L’enseignement primaire et secondaire revêt une importance fondamentale pour l’épanouissement personnel et la réussite future de tout enfant (Catan et autres c. Moldova et Russie [GC], nos 43370/04 et 2 autres, § 144, CEDH 2012 (extraits)) » (§137 de l’arrêt commenté).

Deuxièmement, le Gouvernement va soutenir que le statut de fonctionnaire – et ses limites – est le résultat d’un « consensus démocratique » jamais remis en question depuis l’entrée en vigueur de la Loi Fondamentale en Allemagne.

Troisièmement, le Gouvernement soutient que le changement de « statutaire » à « contractuel » étant possible, les critiques des parties requérantes ne sont pas pertinentes. Ici également, la Cour rejoindra le Gouvernement (§139 de l’arrêt commenté).

La Cour rejoint, d’une certaine manière, cet argument en opérant une analyse extrêmement attentive du contexte entourant l’affaire soumise à son appréciation.

La Cour conclut donc que :

« Rappelant que plus les justifications invoquées à l’appui d’une mesure générale sont convaincantes, moins la Cour attache de l’importance aux conséquences de cette mesure dans le cas particulier soumis à son examen (Animal Defenders International, précité, § 109), la Cour considère qu’en l’espèce, les conséquences de l’interdiction de faire grève ne l’emportent pas sur les justifications solides et convaincantes, exposées ci-dessus, qui ont été avancées à l’appui des restrictions ayant découlé de cette mesure générale

En particulier, eu égard à l’ensemble des mesures prises pour permettre aux syndicats de fonctionnaires et aux fonctionnaires eux-mêmes de défendre les intérêts professionnels en jeu, l’interdiction de faire grève n’a pas vidé la liberté syndicale des fonctionnaires de sa substance. Partant, cette interdiction ne touche pas à un élément essentiel de la liberté syndicale des fonctionnaires telle que garantie par l’article 11 de la Convention (paragraphes 99 et 109-111 ci-dessus) « 

3. Des questions encore en suspens

L’arrêt commenté nous laisse, toutefois, un goût de trop peu et, ce, pour deux raisons.

D’une part, en raison de l’absence d’épuisement des voies de recours internes, la Cour ne tranche pas la question de l’éventuelle discrimination entre les enseignants « statutaires » et « contractuels » dès lors que les premiers sont interdits de grève tandis que les seconds bénéficient de ce droit sans restriction.

D’autre part, la conclusion de la Cour nous laisse perplexes à plusieurs titres. A premier examen, on relève que :

• La Cour ne semble pas correctement prendre en compte le fait que l’atteinte aux droits d’autrui fait partie intégrante du droit de grève. Ainsi, il ne suffit pas de tirer comme conclusion qu’il est nécessaire de protéger les droits d’autrui pour relever un motif légitime d’interdiction du droit de grève pour certaines catégories de personnes ;
• La Cour ne prend pas acte de l’incohérence d’interdire le droit de grève aux enseignants « statutaires » en se fondant notamment sur l’importance de la continuité de l’enseignement fondamental et primaire tout en permettant, dans le même temps, à l’ensemble des enseignants « contractuels » d’exercer leur droit de grève ;
• La Cour considère que le contexte allemand entourant la fonction publique permet de justifier de ne pas modifier l’équilibre général du droit de la fonction publique. Comme le constate le juge Ravarani, cette considération peine à convaincre (pp. 77 à 78 de l’arrêt commenté) ;
• L’opinion dissidente du juge Serghides ( 80 et s. de l’arrêt commenté) relève que l’interprétation faite en l’espèce de l’article 11 de la Convention est difficile à concilier avec la jurisprudence de la Cour elle-même en ce que la notion de « membres de l’administration de l’Etat » est considérée de manière bien trop large ;

4. Conclusion

L’un des derniers arrêts de l’année 2023 de la Cour Européenne des Droits de l’Homme nous laisse donc quelque peu perplexes face à une décision semblant accorder plus de poids au « contexte national » qu’aux autres principes du droit (légitimité, proportionnalité, cohérence de la jurisprudence de la Cour, …).

A voir ce que les enseignements d’un des arrêts-phares de 2023 aura comme répercussion pour le droit de grève dans la fonction publique des autres pays signataires de la Convention.

[1] CEDH, Aff. Humpert et autres c. Allemagne, 14 décembre 2023, n° 59433/18, 59477/18, 59481/18 et 59494/18.

[2] La libre.BE, Grève en Belgique : que dit le droit ?, 10 décembre 2020, disponible sur : Grève en Belgique : que dit le droit ? – La Libre